2Grosso modo, por pouco mais de uma década, intensificou-se um intercâmbio entre geógrafos dos dois países, ao mesmo tempo em que o Estado, no Brasil, assumia uma vertente modernizadora e autoritária (ainda mais com a ditadura militar instaurada em 1964), para a qual o completo domínio “técnico” do território punha-se como projeto geopolítico urgente, salientando-se nele uma prática de planejamento regional (Bomfim, 2007), cujo núcleo idealizador partiu exatamente de órgãos como o IBGE; porém, num ambiente político cada vez mais complexo, se lembrada a inegável vertente marxista da geografia francesa dos anos de 1960 (ainda que com seus limites [Escolar & Moraes, 1989; Pedrosa, 2010]), agora, em contraposição com o regime autoritário no Brasil. Como se deveria pensar o planejamento e a regionalização doravante? Essas dúvidas foram fruto de um importante seminário: A regionalização do espaço no Brasil, transcorrido entre 20 e 22 de novembro de 1968 em Bordeaux.

1 - O planejamento

8Sugiro nestas linhas que os mencionados pontos (o planejamento na geografia enquanto meio e fim) formam-se a partir de algumas bases. Senão vejamos.

10No que nos interessa mais de perto, a relevância em destacar as políticas territoriais como um recorte das práticas intervencionistas do Estado – suposto mecanismo para as crises cíclicas (e inevitáveis) do capitalismo – consiste na segunda base da esquematização aqui adotada. Trata-se dos programas de intenções de intervenção territorial a cargo do Estado. Pelos anos anteriores à Segunda Guerra, tal postura evidenciou-se tanto em programas de dotação de infraestrutura de transportes no território (o Brasil sendo um exemplo cabal), como, falando do contexto francês, em programas de organização regional enquanto política territorial de emergência logo no seguinte ao fim da 1ª Guerra Mundial, expressando as primeiras manifestações de uma ideologia de racionalização do “espaço”; ainda nunca traduzida em inovações conceituais ou teóricas na geografia (Robic, 1996, p.39).

12Certamente inserida nesse contexto, no qual o Estado – com relativa autonomia – tomara para si a tarefa “modernizadora” (fosse de vertente mais conservadora ou reformista), a geografia teve um papel bastante relevante na consecução de políticas territoriais, interessando aqui apontar como o IBGE participou de tal debate.

2 - O IBGE na década de 1960

13Do conjunto da produção do IBGE viria o testemunho da participação da geografia no planejamento, através do encontro, complexo em si mesmo, entre a economia espacial (sabidamente ligada à geografia anglo-saxônica, na qual exerceu cabal influência) e a geografia francesa surgida a partir de influências do marxismo e do “terceiro-mundismo” sobre o repertório mais “tradicional”; contribuições estas que corresponderiam à principal formulação teórica da interferência dos geógrafos sobre o planejamento, conforme Geiger (1967a, p.111).

14As pesquisas sobre rede urbana salientaram-se no Instituto a partir dos anos de 1960. Desde então, avolumou-se a consciência de uma relação importantíssima da geografia com o processo de industrialização/urbanização, o que certamente aproximou o IBGE dos principais núcleos de decisão em âmbito federal (intermediado quase sempre pelo IPEA): após 1964, a questão urbano-industrial (associada ao uso sistemático de estatísticas) conheceu amplo destaque no Instituto. Nesse sentido, Geiger (1970, pp.67-71) destaca a importância das técnicas quantitativas, ao lado das influências da geoeconomia francesa no pensamento do IBGE; e que se estenderia ao longo da década de 1970.

15Os trabalhos em torno do Censo de 1970 também contribuíram significativamente para a aproximação das formulações do IBGE com o planejamento. As gestões do General Aguinaldo José Senna Campos (1964-1967), Sebastião de Aguiar Aires (1967-1970) e Isaac Kerstenetzky (1970-1979) marcam mudanças importantes no Instituto – sua transformação em Fundação, a criação de um novo Departamento de Geografia e o Grupo de Áreas Metropolitanas (GAM), sob a liderança de Speridião Faissol, um dos geógrafos ibgeanos que no correr dos anos de 1970 mais radicalizaram as propostas da geografia quantitativa, particularmente em suas pesquisas sobre redes metropolitanas.

17Enquanto o general Aguinaldo J. S. Campos (Revista Brasileira de Estatística, 1964, pp. 97-98) destacava a necessidade de reformulação de métodos de pesquisa e da coordenação dos trabalhos técnicos e administrativos do Instituto, o tenente-coronel Waldir da Costa Godolphim (respondendo pela presidência interina do IBGE logo após o golpe de 1964) não deixaria dúvidas sobre o novo ambiente, como se pode ler em sua mensagem aos servidores do IBGE.

Designado pelo Excelentíssimo Senhor Ministro da Guerra para responder pela Presidência do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, de par com a calorosa saudação que faço ao funcionalismo da Casa, como um de seus melhores amigos, cumpro o dever de declarar-lhes o seguinte: 1) os verdadeiros cidadãos brasileiros, de algum tempo a esta parte, puderam sentir e ver os malefícios da inquietação e indisciplina no País como prólogo à implantação de um regime atentatório aos sentimentos democráticos e cristãos do nosso povo. 2) Para eliminar definitivamente esses fatores de desagregação, a presente conjuntura exige de todos o máximo de dedicação, devotamento e sacrifício para que, individualmente e em conjunto, possamos fazer o Brasil elevar-se aos seus mais altos destinos. 3) No âmbito interno do IBGE, sendo vital um ambiente de disciplina e dedicação ao serviço para o pronto restabelecimento da normalidade funcional, conto com a colaboração de todos os servidores da Casa, ciente de seu patriotismo, estando, porém, firmemente disposta a administração a, se necessário, tomar as medidas cabíveis para salvaguardar a ordem e preservar o bom nome do funcionalismo e da Instituição (Waldir da Costa Godolphim, apud Revista Brasileira de Estatística, 1964, p.3).

19Mas a questão sobre a eficácia do Instituto permaneceria. A busca de uma solução, cheia de idas e vindas, nesse suposto processo de modernização do IBGE, pode ser vista sob dois pontos: a aposta em uma ligação cada vez maior do Instituto ao Ministério do Planejamento e a convicção de que a produção geográfica ibgeana – à parte, claro, as produções individuais de seus profissionais, como os artigos da Revista Brasileira de Geografia – deveria se pautar por um maior rigor teórico-metodológico.

20No final da década de 1960 nota-se uma passagem da influência de geógrafos franceses sobre o IBGE para a esfera norte-americana. Ora, a leitura de tal processo como a transição da geografia ativa para a geografia quantitativa pode ser tentadora, embora um tanto simplificada – mas não incorreta –, pois, parece-me, tratou-se mais de um momento-chave nas relações político-institucionais internas ao IBGE e entre o Instituto e a política do Estado. Afinal: quais foram as contribuições e limites da produção do IBGE acerca do planejamento nesses anos entre o golpe militar e a virada para os anos de 1970 (coincidentes com o AI-5)?

21Procuraremos apontar para algumas respostas a partir da análise dos métodos e teorias que sustentaram os estudos para a regionalização no Brasil, produzidos no IBGE, grosso modo, entre 1966 e 1968.

3 – Resultados, contribuições: subdesenvolvimento e regionalização

22A intenção de programar tecnicamente o território percorreu o pensamento de geógrafos e de economistas; inclusive de tendências bastante diversas. Para Walter Isard (apud Ferreira, 1975, p.24), o conceito de região teria sentido justamente se o delineamento de uma área tivesse um propósito específico “para além de um exercício acadêmico”. Claro, esse esboço territorial teria um fim: superar o “atraso” econômico. Nesse tom, para um economista como Celso Furtado (1959, pp.10-22), o fito de um programa de desenvolvimento regional residia em “corrigir” as desigualdades, pensando na “conveniência do todo” em relação às “partes”, ainda mais em uma economia concentradora – em termos espaciais e de rendimentos –, como a do Brasil, a qual não propiciaria a formação de um mercado interno, fazendo com que o país não passasse da “etapa de crescimento na base de exportação para a etapa de crescimento na base do mercado interno”.

23A ideia segundo a qual a traços “arcaicos” contrapunha-se uma sociedade “moderna, urbanizada, industrializada, dinâmica, progressista e em desenvolvimento”, tornou-se uma elaboração bastante difundida na explicação do subdesenvolvimento na América Latina. Sinteticamente, tal concepção fora plenamente realizada por Rangel (1957) e sua teoria dos polos externos e internos da economia nacional, na qual surgia o feudalismo como “obstáculo” ao desenvolvimento, devendo ser eliminado para dar lugar ao capitalismo progressista; debate alimentado, por exemplo, na percepção de Stavenhagen, em suas Sete teses equivocadas sobre a América Latina, para as quais os chamados dois polos seriam “resultado de um único processo histórico”, mantendo relações mútuas entre si; sustentado relações, pois, tanto as regiões quanto os grupos “feudais” e modernos, que representavam, assim, o funcionamento de uma “sociedade global, da qual ambos os polos [seriam] parte integral” (Stavenhagen, 1965, pp. 68-69).

24Relacionada a esse debate, a definição recorrente à época de regionalização englobava a leitura “dual” da sociedade, haja vista que seu conteúdo deveria se voltar para “a difusão maior pelo interior dos países das formas de vida, da civilização industrial, isto é, da tecnologia, dos modernos padrões de vida, da industrialização” (Geiger, 1967b, p.35). No entanto, essa busca de “maior homogeneização do país” sugerida por Geiger (1967b, p.38) traria consigo, de acordo com Gunnar Myrdal, se tal processo corresse “espontaneamente”, “fluxos espaciais de mão-de-obra, capitais e mercadorias” que gerariam efeitos de ressaca nas outras regiões do país. Estes efeitos, todavia, não eram as únicas relações inter-regionais que um processo de regionalização racionalizado devia corrigir numa economia em crescimento. Importantes, também, seriam os efeitos centrífugos de “difusão de impulso expansivo dos centros de expansão econômica para outras regiões”, uma vez que, “ao estimular a demanda [...] em outras regiões [...] a expansão das áreas em crescimento pode provocar o incremento econômico em outra área” (Myrdal, 1965, p.33).

25Assim, para alavancar o desenvolvimento e romper com o que Ragnar Nurkse chamou de círculo vicioso da pobreza, segundo o qual “uma constelação circular de forças” tenderia a agir e a reagir, “de sorte a manter um país pobre em estado de pobreza”, Myrdal propunha a noção de causação circular; central na construção de uma teoria do desenvolvimento (e do subdesenvolvimento). Em oposição aos efeitos regressivos, haveria certos efeitos propulsores (spread effects) – tanto maiores quanto mais elevados fossem os níveis de desenvolvimento de um país ou região – “que se [propagariam] do centro de expansão econômica para outras regiões”. Assim, a estratégia de planejamento consistiria em voltar essa produção ao abastecimento de indústrias em desenvolvimento, que, se tivessem número de mão-de-obra suficiente, poderiam gerar efeitos de indústria de bens de consumo (Myrdal, 1965, p.58). É nesse sentido que, se a concentração econômica seria uma “lei universal inerente ao processo de crescimento”, o “desenvolvimento espontâneo, entregue ao acaso”, tenderia a criar problemas “capazes de acarretar tropeços à própria formação da nacionalidade” (Furtado, 1959, p.10). Portanto, o Estado deveria ser convocado a “intervir acentuadamente nos assuntos econômicos e sociais da nação”, assumindo responsabilidades crescentes, geograficamente falando, “na localização das atividades produtivas” (Kayser & George, 1980 [1964], p.322). Sob esse prisma, os geógrafos se envolveram com a análise regional, cujo cerne, em contraposição às noções regionais mais estanques, dadas a priori, estava, agora, na possibilidade de o espaço ser desmembrado “segundo diferentes critérios”, os quais variariam de acordo com as “intenções explicativas de cada trabalho” (Gomes, 2001, p.63).

3.1 - A análise regional

26O espaço de intervenção de um plano. Quando voltada a reflexões sobre o planejamento, a geografia adotou amplamente, sobre diferentes bases teóricas, a noção segundo qual a mais completa definição do conceito de “região” estaria próxima daquela de uma área programada. A essa definição, muito próxima da ideia de região-programa, somou-se, principalmente em escalas maiores (cartograficamente falando), a noção de região homogênea. Dada a complexidade dessa discussão, cabe retomá-la em alguns aspectos, visando a apontar dois elementos fundamentais: a discussão em torno dos mecanismos de regionalização, intrinsecamente relacionados aos temas da urbanização e da superação do subdesenvolvimento (e seu alcance) e, por outro lado, a expressão desse debate, o qual pode ser exemplificado através de trabalhos basilares do IBGE produzidos na virada para a década de 1970.

27Acepções como as de Max. Sorre, para quem a região seria a “área de extensão de uma paisagem” (apud Demangeot, 1971), ou as noções tipológicas de “espaços vazios”, enquanto meio não “submetido à ação humana” (Dollfus, 1972, p.30), demonstram que entre geógrafos e economistas interessados no planejamento havia uma acepção sobre o espaço segundo a qual, a cada “etapa” do desenvolvimento econômico corresponderia um tipo de região. Noutras, palavras, os três tipos de regiões, mais amiúde trabalhos na análise territorial (região homogênea, polarizada e região-piloto – ou região-programa) seriam comparados, respectivamente, a “inspirações” agrícola, industrial e comercial, e prospectiva, a qual dependeria, por sua vez, “ou da empresa que busca elevar ao máximo o montante de suas vendas sob a pressão de um lucro satisfatório, ou da autoridade pública que busca promover um crescimento harmonioso dos diferentes recursos regionais e nacionais” (Boudeville, 1973, pp.18-19). O interesse do planejamento relaciona-se principalmente sobre uma possibilidade operacional da noção de região, antevista através da região-piloto, tal como concebida pelos seguidores da economia espacial, e definida enquanto,

[...] um espaço contíguo cujas diversas partes se encontram na dependência de uma mesma decisão, como as filiais dependem de uma matriz. Representa um instrumento colocado nas mãos de uma autoridade, sediada ou não [...] na região, a fim de que seja atingida uma meta econômica determinada (Boudeville, 1973 [1961], p.17).

28Depreende-se daí uma regionalização centrada em uma divisão objetivando o máximo de eficácia de um programa, o qual se inclui no plano de desenvolvimento do conjunto de um território. Identificado o “atraso”, uma política regional eficaz deveria dar conta da estrutura regional de um país, da organização interna de uma região, do desenvolvimento regional, da localização industrial e da “planificação física ou organização do território” (Kayser & George, 1980, pp.324-325).

29Mas, sendo as “medidas organizadoras que transformam o meio natural em meio geográfico”, dependentes “tanto da natureza quanto do grau de evolução econômica e social da coletividade”, o resultado do encontro de um meio e de técnicas de organização do espaço (Dollfus, 1972, p.34) se daria a partir de um arranjo (que viabilizaria a integração funcional na economia nacional) em torno de um polo urbano (Kayser & George, 1980, p.325).

30Se as regiões homogêneas se comporiam por agregados de “unidades espaciais”, os municípios, formando unidades maiores (Faissol, 1973, p.71), a fim de criar, com interesse no planejamento e uso de estatísticas, “unidades do território [...] maiores que os municípios e menores que os estados” (Bernardes, apud CNRS, 1971, p.85). Exatamente em consequência disso, a geografia deveria estudar o tipo de região a cujo território a ser organizado pertenceria, para entender de que forma haveria de se estruturar (externa ou internamente) um polo (Geiger, 1967b, pp.43-44). Ou seja, para cada tipologia regional, desde os espaços indiferenciados, as regiões de especulação, as regiões de intervenção, as bacias urbanas e as regiões organizadas, conforme Kayser (1966) ou os setores vazios, sem organização do espaço, os setores de economia tradicional, e as regiões organizadas, de Rochefort (1971, pp.133-134), corresponderia uma organização urbana – ou sua ausência – em função dos respectivos níveis regionais de desenvolvimento industrial, quase sempre, percebidos em função de “etapas” a serem superadas, através, da planificação, tais como os estágios pré-industriais e pós-afluentes, ou de alta tecnologia, propostos por W. W. Rostow (apud Faissol, 1988, p.86). É fundamental observar, a partir dessa constatação e a despeito da valorização dada nos trabalhos do IBGE a aspectos como estrutura urbana e “equipamentos terciários”, o quanto a chave para a compreensão de suas análises estaria em um ramo da atividade: o Setor Industrial. Regionalização, expressando-se “pelo grande crescimento de algumas cidades” tornadas “polos ou metrópoles regionais e pela intensificação das relações econômicas e sociais entre estas cidades e as áreas cuja organização elas presidem”, somente ocorreria por meio do processo de industrialização (Geiger, 1967b, p.36). No mesmo diapasão, Milton Santos (1967, p.84) afirmaria que,

[no] cume da hierarquia [urbana] não se encontram mais que exclusivamente os centros comerciais, mas também os centros industriais. A hierarquia torna-se um resultado dos diferentes graus de industrialização. É, aliás, uma ideia a desenvolver, não somente para o Brasil, mas também para outros países subdesenvolvidos, por oposição ou complementaridade [àquela] que dá precedência ao terciário como fator de hierarquização (Santos, 1967, p.84).

Este critério estatístico repousa em convenções que variam segundo o país. Em si mesmo, não satisfaz. As formas e as funções da aldeia podem-se manter a despeito de qualquer outra característica, em aglomerações que ultrapassam de dez vezes as normas mínimas da cidade teórica. As formas e as funções da atividade urbana podem integrar-se excepcionalmente em agrupamentos de dimensão inferior ao mínimo estatístico urbano (Pierre George, apud Geiger, 1963, p.9).
A cidade poderia ser estudada de acordo com as formas de atividades nela exercidas, o que ainda não bastaria, porém,[pois isso] não elimina a dificuldade de uma definição geral de cidade [pois a] rigor, as atividades industriais e comerciais não se consideram exclusivamente urbanas, muito embora tendam a introduzir traços urbanos na paisagem, quando localizadas nas zonas rurais (Geiger, 1963, p.10).

32O fundamental a notar é que, rebatendo os critérios político-administrativos, historicamente relacionados à manifestação do “urbano” no Brasil, Geiger (1963, p.11) trabalharia para uma primeira determinação da hierarquia dos centros urbanos segundo o grau de centralidade de uma rede urbana, considerado esse nível a partir da relação entre população terciária e população ativa total de um lugar. Sendo ao mesmo tempo, “centro de funções de relação” e “suporte de atividades industriais”, a cidade, conforme consolidasse seu papel central em uma hierarquia, poderia transferir para o interior “iniciativas de progresso”, desaparecendo o “fracionamento da rede urbana brasileira em unidades estanques” (Geiger, 1963, pp.14/40). Sem valorizar em sua pauta de discussões grande parte desses temas, sobretudo, aqueles envolvidos com o debate político-administrativo, o IBGE faria do estudo das redes urbanas brasileiras seu grande cartão de visitas, no tocante à sua contribuição para o planejamento brasileiro. Enquanto teoria, metodologicamente conduzida por diversos referenciais da geografia e da economia espacial daquele período, o estudo sobre a questão urbana e a região aproximou-se de uma tradição em pensar o território segundo o viés da ocupação econômica (e geopolítica), na qual (questionamentos políticos à parte) à Geografia Ativa somou-se sua própria reminiscência possibilista e, ainda mais, a “revolução” quantitativa, as teses locacionais, o pragmatismo econômico ortodoxo e, como substrato, a retórica militar e conservadora do Brasil Potência, enquanto o grande espaço a ser conquistado. É sob tais condições que, pelo menos desde 1966, o IBGE procurou mostrar a aplicabilidade da geografia para a organização do território, ou mais, para as políticas públicas, a partir de um conjunto de trabalhos, cujos detalhes são apontados a seguir.

3.2 - O encontro entre tradição e teoria

33Conhecer o espaço era condição a priori para a definição de políticas públicas; daí o triplo objetivo da exposição de Michel Rochefort feita no IPEA (1967): apontar as condições ideais para a planificação (logicamente à maneira dos “países desenvolvidos”); observar as fragilidades do trabalho então recém-elaborado pelo CNG (o “esboço dos espaços polarizados”) e indicar alternativas que, em tese, seriam aquelas adotadas para a pesquisa de delimitação das microrregiões homogêneas.

34Para tanto, punha-se como necessária a “organização harmoniosa dos diferentes centros do espaço nacional”, para que se pudessem dar as “bases à planificação econômica” (Rochefort, 1967, pp.1/3-4). A racionalização da organização do território se daria exatamente pela definição de regiões homogêneas, onde deveria haver uma “semelhança mais ou menos completa das atividades de produção”, enquanto extravasariam os limites dessas regiões os espaços polarizados, abarcando “um espaço heterogêneo nas suas atividades de produção, mas dominado pela influência de uma cidade principal, cujo poder de polarização [provocaria] elos de interdependência entre os fragmentos heterogêneos” (Rochefort, 1967, p.2). Como diria George (et al, 1980, pp.12-13), deveriam combinar-se na organização do território as regiões homogêneas – mais ligadas a aspectos “naturais” e à atividade agrícola – e as “zonas de centralidade regional”, ou o “conjunto do espaço dominado pelos fenômenos de centralidade e percorrido pelos fluxos de relação”, para a melhor determinação de áreas “ótimas” para um ponto de partida ao aménagement du territoire; áreas que nada mais seriam que os polos de desenvolvimento à maneira de Perroux.

35O IBGE reconhecia esses dois conceitos-chave de polarização e homogeneidade (ou seja, a existência de regiões homogêneas e regiões polarizadas) enquanto fenômenos presentes, em intensidades diversas, no território brasileiro. Exemplificando, defendia-se o conceito de região homogênea para a Amazônia, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Extremo-Sul, sendo o pilar sobre o qual se estruturaria a divisão regional do Brasil nas microrregiões homogêneas; enquanto se identificavam polos de crescimento, escolhidos segundo critérios das teorias de Rochefort, hierarquizando as cidades de acordo com a infraestrutura do terciário; destacando, em 1º Nível, as metrópoles de Porto Alegre, Curitiba, São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Belém (Pereira et al, 1967, pp.84-85), que seriam, aliás, as futuras regiões metropolitanas, instituídas oficialmente pela Lei Complementar n^o 14, de 8 de junho de 1973, de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza – tendo sido estabelecida a Região Metropolitana do Rio de Janeiro pela Lei Complementar n^o 20, de 1^o de julho de 1974. Sobre a seleção de polos, Pereira (et al, 1967, p.86) diria que:

A seleção dos polos de desenvolvimento partiria de uma distinção fundamental entre centros de polarização (cidades – em vários níveis hierárquicos – capazes de dominar uma região através da extensão de seu setor terciário) e polos de desenvolvimento (locais de expansão de uma atividade, e que necessariamente não precisariam ser, ao mesmo tempo [...] centros de polarização).

36O documento Esbôço preliminar de divisão do Brasil em espaços homogêneos e espaços polarizados foi elaborado conforme Resolução nº 595, de 17 de junho de 1966, da XXIII Assembleia Geral do Conselho Nacional de Geografia. Escrito sob a presidência do IBGE do General Aguinaldo José Senna de Campos e tendo como Secretário-Geral do CNG o engenheiro René de Mattos, como Diretora da Divisão de Geografia, Lysia Maria Cavancanti Bernardes e como Coordenador dos Estudos Regionais, Pedro Pinchas Geiger, o documento foi redigido em sua introdução por Roberto Lobato Corrêa e Fany Rachel Davidovich, e a delimitação e definição dos espaços polarizados foi realizada por Maria Francisca Thereza Cavancanti Cardoso, Fany Rachel Davidovich, Pedro Pinchas Geiger, Elza Coelho de Souza Keller, Roberto Lobato Corrêa, Hilda da Silva, Ruth Lopes da C. Magnanini, Maria Emília Teixeira de Castro Botelho, Ignês Amélia Leal Teixeira Guerra, Maria Helena de Sales B. Moreira, Írio Barbosa, Lúcia Brandão, Rosa Maria Fucci, Luis Antônio de M. Ribeiro e Ângela Maria C. Lopes. Coube à Seção de Estudos Sistemáticos e à Seção de Cálculos da Divisão de Geografia a confecção das tabelas e dados estatísticos (IBGE, 1967).

1. • 18 O Questionário CNG/EPEA (cujo preenchimento, a cargo das prefeituras, foi aplicado pelos agentes mu (...)

   Comércio de Mercadorias (levando em conta o comércio Varejista – presença de lojas, escritórios [conforme especificações do Questionário CNG/EPEA]18 e número de filiais de empresas comerciais de outras cidades – e comércio Atacadista [conforme especificações do Questionário CNG/EPEA]).

2. Serviços Bancários e Financeiros (considerando o número de estabelecimentos bancários existentes nos centros; percentagem do valor dos títulos descontados em relação ao total do país, segundo dados oficiais do Movimento bancário [1964]; companhias de seguro – de acordo com presença de sedes, filiais e agências –; e companhias de investimentos; de acordo com o número de empresas e segundo dados do Banco Central para 1966).

3. Serviços Administrativos e de Direção (mensurando a presença de órgãos governamentais federais ou estaduais; a direção administrativa na atividade comercial; ambos os critérios de acordo com Questionário CNG/EPEA –; o número de matrizes de bancos – de acordo com o Movimento Bancário [1964] –; e a direção administrativa na atividade industrial – conforme Registro Industrial [1962]).

4. Serviços de Consultoria e Publicidade (medindo a importância das cidades como centros de publicidade e como centros de consultoria – de acordo com critérios estabelecidos no Questionário CNG/EPEA).

5. Serviços de Educação (medidos através da existência e variedade de cursos de nível superior e da existência de diferentes cursos de nível médio; tendo como fontes: Ensino Superior [1964]; Ensino Médio, [1964]).

6. Serviços de Saúde (número de leitos em hospitais; número de médicos especializados e número de hospitais especializados existentes. Fontes: Informações Básicas do IBGE [1964]; Questionário CNG/EPEA).

7. Serviços de Cultura e Lazer (existência de peças teatrais encenadas por grupos de outras cidades; número de teatros existentes; número de radio difusoras; número de competições esportivas regulares e de equipes esportivas organizadas e/ou profissionais, conforme modalidades desportivas estabelecidas previamente. Fontes: Questionário CNG/EPEA; Ministério da Educação e Cultura [1964]).

• 19 A atividade industrial seria mensurada levando-se em conta a mão-de-obra empregada (em termos quant (...)

Com base nas notas obtidas por cada centro, será possível classificá-los segundo o seu ‘equipamento terciário polarizador’. Por outro lado, a comparação do nível de equipamento de cada cidade [...] com a atividade industrial aí praticada [...] possibilitará maior distinção entre os centros de nível de equipamento terciário equivalente19 (Corrêa & Davidovich, 1967, p.4).

38Como segunda etapa, haveria de se proceder a uma comparação desse equipamento com a população urbana e a atividade industrial de cada cidade (ou de cada polo), o que permitiria estabelecer uma tipologia dos centros de polarização. Essa etapa, certamente a mais complexa, estabeleceria os limites das áreas de alcance de um polo, bem como seus níveis, no caso, distribuídos em três hierarquias, baseadas na abrangência espacial da influência dos centros regionais (IBGE, 1967, p.1). Por meio do método de questionário (1ª etapa), do levantamento da hierarquia dos polos e de seu campo de influência, chegar-se-ia ao conhecimento das “áreas de atuação dos centros de polarização, através de fluxos de passageiros e de mercadorias; bem como através das relações entre as atividades regionais e os centros de polarização [e de seu respectivo] poder de decisão [...]” (IBGE, 1967, p.5). Na sequência, seria realizada a delimitação das áreas, cujo resultado cartográfico seria dado por uma sobreposição de onze cartogramas seguindo a divisão administrativa estabelecida em 1960, ainda que o estudo se propusesse a revisar os limites das áreas de influência conforme os dados sobre a divisão administrativa do Brasil estivessem atualizados (Corrêa & Davidovich, 1967, p.7).

A despeito da fraqueza metodológica dos subsídios à regionalização, de Roberto Lobato, o documento do IBGE foi base de trabalhos que buscavam (sem maiores questionamentos) detalhar e dar elementos para sistematização das hierarquias regionais, usando dos mesmos critérios (ensino, serviços de saúde, serviços bancários) [e de cartogramas e métodos de questionários] (Moreira, 1974, p.42).

40Antes de avançar na análise dos outros trabalhos do IBGE, importa apontar a deficiência de um instrumento largamente utilizado, no caso em tela, o Questionário CNG/EPEA, cujo índice de respostas foi extremamente baixo, sendo de 0% no Acre, ou 4,3% em Sergipe e somente satisfatória e amplamente aplicado em municípios de São Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Paraná – mesmo num estado importante da federação, como Minas Gerais, o índice não foi maior que meros 39% (Corrêa & Davidovich, 1967, p.7). Houve também dificuldades operacionais na metodologia do IBGE, referentes à quantificação das exportações, à articulação das “etapas percorridas” no escoamento de mercadorias, à identificação de locais de venda – e não só de consumo – de produtos agropecuários e, fundamentalmente, a problemática em rastrear a frequência dos fenômenos, questão fundamental para definição dos fluxos, resultando em um estudo sem “indicação segura sobre o real escoamento [desses fluxos] no tempo”; contrariando, portanto, a noção de “fluxo” adotada tanto nos Esboços como nos Subsídios, a qual, vinda de Jean Labasse, considerava que o critério de sua intensidade somente teria sentido se medida fosse a “frequentação”, o descolamento espacial, de um fenômeno – algo já destacado durante as discussões do andamento das pesquisas do antigo CNG (Davidovich, 1969, pp.66/72).

41Seguindo orientações de Michel Rochefort (demarcando espaços homogêneos e espaços polarizados, conforme seminário realizado em 1966) –, conjugando técnicos do IBGE, SUDENE, SUDESUL, SUDAM, CIBPU e IPEA (em seminários ocorridos em novembro de 1967) – debaixo da supervisão de Marília Velloso Galvão e coordenação de Pedro Pinchas Geiger, o Instituto Brasileiro de Geografia, através de seu DG, incumbiu-se de elaborar uma nova proposta de Divisão Regional do Brasil, em compromisso com “a evolução metodológica da ciência geográfica nos problemas de regionalização, ao mesmo tempo em que se engajava na política oficial do planejamento [indo] de encontro [aos] apelos que já faziam ouvir em vários setores ativos da vida nacional” (IBGE, 1970, p.VII).

42As discussões metodológicas para a Divisão do Brasil em microrregiões ficaram a cargo de Marília Velloso Galvão, Pedro Pinchas Geiger, Lysia M. C. Bernardes, Nilo Bernardes, Elza Coelho de Souza Keller, Aluízio Capdeville Duarte, Speridão Faissol e Fany R. Davidovich. Sendo uma “unidade elementar”, a região homogênea forneceria substratos para a definição de diversos agrupamentos, de acordo com o interesse do planejador e também com base de fornecimento de estatísticas menos distorcidas (Rochefort, 1967, p.10). Estariam assim definidas as regiões-programa, como escala de regionalização para efeitos de intervenção planejadora. Mas seria o IPEA a principal agência a contribuir, a através de sua produção com vistas à “descrição dos processos espontâneos ou dirigidos [...] que [conduziriam] o quadro [...] da organização do espaço”, estudos que norteariam a formulação das microrregiões homogêneas – as quais viriam “a possibilitar a reformulação da Divisão Regional para fins estatísticos e didáticos” e servir de base para produções como as do Censo e do Programa de Ação Concentrada (PAC), do Ministério do Interior (Sebastião Aguiar Ayres, apud Kerstenetzky, 2006a, p.27).

43Ainda que em trabalho pouco posterior (Rochefort, 1971) o geógrafo francês constatasse a ausência das “regiões orgânicas” no Brasil, nem por isso deixou de salientar a importância de identificá-las, residindo, como “virtude” do Esboço traçado pelo IBGE, menos o de lograr definir os limites das regiões, por meio dos critérios de polarização e de homogeneização, considerados, afinal, de aplicação limitada (mas não inviável, note-se bem) ao caso brasileiro, que o de apontar para o “conteúdo” das regiões. Havia no âmago das críticas de Michel Rochefort a observação segundo a qual ao planejamento no Brasil caberia apontar os caminhos para dimensionar e estruturar a organicidade das regiões (ou seja, dotar o território de uma infraestrutura, obviamente viabilizada num otimismo de desenvolvimentismo econômico), tornando-se o objetivo visado, o aménagement du territoire, resultado de um processo de busca dos conteúdos regionais com base (dentre outros critérios) em seleções estatísticas em escala local, em microescalas; para, em seguida, atingir um ponto em que se fosse capaz de estabelecer os critérios ideais para a delimitação das áreas de atuação das políticas públicas. Tratava-se de dar ao planejamento o dinamismo que, na linguagem de modelos e sistemas posteriormente adotada pela geografia, corresponderia aos inputs e outputs necessários à planificação como instrumento político-administrativo flexível; aberto.

44Passadas a etapa preliminar, em que o CNG se lançara aos estudos de delimitação e demarcação dos espaços homogêneos e os espaços polarizados, era agora a vez dos estudos visando ao estabelecimento da (nova) divisão regional do país. E, embora não seja o caso de alongar a análise desses estudos, é importante frisar os aspectos teórico-metodológicos que os embasaram.

47Individualizadas as áreas em sínteses produzidas de acordo com os diferentes elementos em questão, chegou-se a definição de espaços homogêneos para cada um deles – desde o “quadro natural” até “atividades terciárias não polarizadoras”. Compreendendo a “forma de organização em torno da produção”, os espaços homogêneos seriam, pois, definidos através da individualização de áreas, as quais se identificariam por “certa forma de combinação dos elementos geográficos, sempre dentro de um determinado nível de generalização” (IBGE, 1970, p.I). Todo o processo envolvendo a elaboração de sínteses regionais tinha como base a compreensão da regionalização como mecanismo “econômico-social”, visando à contribuição geográfica para as políticas públicas, nos diversos níveis administrativos.

49No trabalho sobre regiões homogêneas, apesar do destaque dado aos “mecanismos econômico-sociais” (valendo o mesmo para os Subsídios à regionalização), desperta atenção o peso dado às atividades agropecuárias, não obstante houvesse no discurso de apelo desenvolvimentista da geografia brasileira do período o postulado enfático das redes e estruturas urbanas associadas aos equipamentos terciários. A atividade agrícola bem expressaria a renda per capita de cada unidade regional e, nos Subsídios, seu estudo não somente foi o mais abrangente e, de longe, o mais detalhado, como, cartograficamente, seria um dos mais próximos à configuração apresentada – em termos de homogeneidade – pelas Cinco Grandes Regiões (ver mapa nº 1).

50Não foi em vão, portanto, que as regiões agrícolas ocuparam uma parte central nos Subsídios à Regionalização. Olindina Vianna Mesquita, Solange Tietzmann Silva e Maria Elizabeth Corrêa de Sá Távora Maia seguiram as considerações de Rochefort quanto à centralidade dessa atividade primária para a divisão do território em regiões homogêneas; reconhecido o aspecto espacialmente unitário da produção no campo. Posto isso, chegaram à delimitação de 144 subáreas em 19 áreas e 5 regiões agrícolas no território brasileiro (Mesquita, 1968, pp.59-128).

51Por outro lado, enquanto faltara ao Esboço preliminar de divisão do Brasil em espaços homogêneos e espaços polarizados uma maior consideração sobre as atividades industriais e à infraestrutura de transportes, abriu-se espaço, nos Subsídios, para, no tangente à circulação, por exemplo, enfatizar as relações entre transporte e organização do espaço – em uma leitura que lembraria as proposições de von Thünen – na argumentação de qualificar as regiões “segundo a maior ou menor disponibilidade em meios de transporte”, hierarquizando-as “quanto ao grau de acessibilidade de que dispõem” (Silva, 1968, p.159).

52A abordagem acerca da infraestrutura foi igualmente retomada nos Subsídios, de acordo com a acepção de o setor terciário ser aquele mais diretamente vinculado ao “estágio de desenvolvimento econômico de um país”. Ou mais que isso: o seu próprio reflexo, haja vista que,

[...] a simples análise dos equipamentos terciários permite uma avaliação [...] da potencialidade econômica de uma região [pois à medida que] essa potencialidade se avoluma [...] crescem as demandas dos serviços, que surgem cada vez mais especializados, a fim de atender a uma população desejosa e capaz deles se servir (Cardoso, 1968, p.171).

53Percebe-se um vínculo entre a simples existência de atividades terciárias como um dado de crescimento, tanto de poder aquisitivo, quanto de acesso a esses serviços, bastando, para isso, que certos centros adquirissem condições – bem ao gosto das proposições de Michel Rochefort – de se tornarem “polarizáveis”. Assim, a partir de uma análise quantitativa do terciário com base em pesquisas do antigo IBE, do Banco Central, do Ministério do Trabalho e do MEC, seria eleito aquele aporte estrutural mais significativo (na interpretação de Maria F. T. C. Cardoso [1968, pp.173-176]), a saber: serviços de crédito; serviços profissionais; serviços educacionais; serviços culturais; serviços de saúde; serviços públicos urbanos e organização sindical; chegando-se à conclusão de uma homogeneidade cartografável em quatro grandes conjuntos – Norte, Nordeste, Centro-Oeste e Centro-Sul.

54Dulce Maria Alcides Pinto (1968, p.147) escreveu a respeito de outra atividade pouco comentada nos “Esboços”: a indústria. Levando em conta, fundamentalmente, o pessoal ocupado na atividade, dividiu o território em oito áreas espacialmente assim distintas: 1) áreas de domínio da indústria alimentar, 2) áreas de domínio da indústria têxtil, 3) áreas mistas de indústria alimentar e têxtil, 4) áreas em que se combinam as indústrias têxtil, alimentar e metalúrgica, 5) áreas em que se combinam as indústrias alimentar, metalúrgica e mecânica, 6) áreas em que se combinam as indústrias têxtil, metalúrgica e mecânica, 7) áreas em que se combinam os quatro gêneros [alimentar, têxtil, metalúrgica e mecânica].

Como se pode observar, as diversas redes urbanas que compõem o país apresentam-se profundamente diferenciadas. Diferentes formas de desorganização e organização são encontradas no espaço brasileiro, refletindo a variedade da vida regional num país desigualmente desenvolvido. As regiões de influência urbana apresentam-se, pois, com conteúdos diferentes, e os estudos sobre as relações entre cidades e regiões, feitos na escala de regiões de nível metropolitano ou de regiões de segundo nível, constituirão a base para uma compreensão exata da polarização no país (Corrêa, 1968, p.190).

56Mas, se o estudo de Roberto Lobato procurava seguir as linhas metodológicas recém-expostas aos geógrafos brasileiros, Olga Maria Buarque de Lima (1968, pp.37-58), tomando por base critérios como ritmos de crescimento da população (natural e por “balanço migratório”), estrutura (ramos de atividade, nível de instrução, estrutura por faixas etárias, expectativa de vida, composição da população por sexo) e “índices de nível de vida” – não esmiuçados, aliás – proporia uma regionalização com base neste critério valendo-se de aspectos formais, os quais não desceriam às questões, às explicações da dinâmica demográfica brasileira, algo próximo da geografia da população, conforme trabalhada ainda na década de 1950. Ademais, os dados – não se olvidando todas as dificuldades para a obtenção dessas fontes (uma das motivações, por sinal, dos estudos do IBGE àquela época) –, apontavam para um padrão populacional defasado, no mínimo, em uns dez anos, em comparação à publicação dos Subsídios à regionalização.

57A perspectiva adotada pelo IBG de um enfoque fundado em uma presumível espacialidade homogênea não deixaria de lado o estudo dos domínios ecológicos, adicionando-lhes, para efeitos de classificação, limites constituídos por atividades econômicas. Assim, enquanto a Amazônia se pautava pela configuração “legal” da região, o Sul do Brasil seria delimitado pela fronteira máxima correspondente à “linha meridional da cultura cafeeira”; restando à Área Úmida Oriental a configuração próxima aos limites do clima litorâneo úmido (segundo classificação de Strahler – grosso modo, do Rio Grande do Norte ao litoral de São Paulo); ao Brasil Central uma ampla área, de Rondônia a Minas Gerais, também tendo por critério o clima (tropical), além da vegetação (cerrado); e ao Semiárido o critério de classificação afeito tanto ao clima quanto à presença da caatinga (Domingues, et al,1968, pp.19-31) (ver mapa nº 2).

58A empreitada do Instituto Brasileiro de Geografia em convênio com o IPEA voltava – quase ocioso repetir – a tecer aspectos sobre as características da organização espacial do Brasil, com vistas ao planejamento. Se havia no estudo o mérito de estar em sintonia com uma proposta de inegável contribuição à geografia – a da geografia urbana no âmbito da Geografia Ativa –, poder-se-ia pensar que a própria dificuldade em adaptar as propostas acima referidas teria acirrado um duplo aspecto na relação entre pensamento geográfico e planejamento estatal no Brasil, a partir da década de 1970. De um lado, o acatamento veloz (à parte vozes dissonantes, como as do ibgeanos mais ligados a Lysia Bernardes, por exemplo) à geografia quantitativa e, de outro, a pragmática concepção, segundo a qual organizar o território significaria ter, de seus fenômenos, cada vez mais elementos mensuráveis em termos estatísticos. Mudanças que se aguçariam na gestão Isaac Kerstenetzky e seu “novo IBGE”. Aliás, conforme o próprio IBGE assumia em 1968, não obstante a riqueza de dados incorporados ao adotar-se a metodologia das microrregiões homogêneas, o que aumentaria o “tratamento analítico” das informações, carecia, aos trabalhos geográficos, “a aplicação de normas da moderna geografia quantitativa, para a qual se [fazia] mister a renovação do instrumental técnico de cálculo da Instituição” (IBGE, 1970 [1968], p.V) (destaques nossos).

59Procurei apresentar nas páginas acima tão-somente um exemplo de resultado prático de um trabalho desenvolvido pelo IBGE para o planejamento. Os limites dessa práxis envolvendo a geografia ibgeana e o referencial francês que a embasava então podem ser ilustrados na sequência deste texto, também para tentar enfocar um material pouco ou quase nada trabalhado, destacando-se o debate ocorrido por ocasião do seminário A regionalização do espaço no Brasil, quando houve a possibilidade de geógrafos e cientistas sociais brasileiros e franceses debaterem seus pontos de vista sobre métodos de regionalização no Brasil, em um exato momento no qual a “questão regional” conhecia uma crise em relação à sua eficácia perante a constituição de políticas territoriais e também sob um contexto político no qual, importante notar, via-se uma possibilidade de transição democrática do regime (o que não aconteceria, porém, como se sabe).

4 - Limites: as contribuições dos geógrafos franceses

61Conforme a nomenclatura do próprio laboratório de Bordeaux, o seminário foi perpassado pelo conceito de Geografia Tropical, modelo de interpretação devido a Pierre Gourou, relacionado tanto a uma definição do objeto da geografia enquanto recorte “civilizacional” (ligado a uma relação homem/meio, daí vastos cortes monográficos redigidos pelos adeptos dessa corrente), quanto a interesses terceiro-mundistas, repletos de leituras sobre o subdesenvolvimento entendido como “etapa do crescimento econômico” (Bruneau & Courade, 1984). Nesse sentido, era inequívoco o interesse da Universidade de Bordeaux pelo Brasil e pela América Latina, traduzido na acepção segundo a qual,

• 35 A despeito do Seminário de Bordeaux ter sido realizado em 1968, os anais do evento foram publicados (...)

O Brasil [ofereceria] um terreno privilegiado para o estudo dos problemas de organização do espaço: imensidão do país, diversidade de condições do meio físico, importância dos efeitos “regionalizadores” da história e dos sucessivos ciclos econômicos, vigor atual do desenvolvimento urbano, pondo em questão, no Brasil moderno, o esboço das regiões criadas pelas cidades coloniais [através das] pesquisas [...] impulsionadas pelos geógrafos e [pelos] organismos de planificação sobre a região-programa (CNRS, 1971, p.7).35

64A “região geográfica” definida “como a zona de irradiação e de estrutura espacial de uma cidade, a metrópole regional” (Pierre George, apud Juillard, 1971, p.20), sintetizaria esse espírito: a região, segundo Jean Demangeot (1971, p.37), por exemplo, equivalia à área de extensão de uma paisagem, definição tomada de Max. Sorre, Em contraposição, para Etienne Juillard, a partir de leituras de Jean Labasse, as quais receberam influências dos modelos locacionais de Lösch e Christaller, os estudos de regionalização na França teriam superado a visão da região como “área de extensão de uma paisagem”, definindo-a, por conseguinte, enquanto “campo de ação de uma série de ‘fluxos’” ou zona de ação de serviços (Juillard, 1971, pp.19-20). Para esse autor, apontando para a discussão sobre tipologias regionais:

[...] pode-se considerar [...] que as cidades [e sua] armadura urbana [...] são o motor da regionalização. Porém – e isso é de relevância para os geógrafos e sua ciência das ‘paisagens’ – há cidades não regionalizantes ou incompletamente regionalizantes. Para ser favorável ao conjunto do território, a ação das cidades pressupõe áreas rurais dotadas de certa receptividade, dispostas a associar-se a um crescimento generalizado. O Brasil, com sua espantosa diversidade de graus de desenvolvimento através de seu imenso território, é um domínio no qual essas comparações podem ser particularmente frutíferas (Juillard, 1971, p.23).

65Afora a admoestação acima contida à região percebida como sinônimo de “paisagem”, qual seria o contexto acerca das tipologias regionais, tal como exporiam George, Kayser e Rochefort? Aqui está o cerne do presente artigo. Pois o núcleo desse debate relacionava-se a uma crítica aos trabalhos que o Conselho Nacional de Geografia havia empreendido ao longo da década de 1960, cujos resultados foram expressos, conforme já visto, no Esboço preliminar de divisão do Brasil em espaços homogêneos e espaços polarizados (IBGE, 1967) e nos Subsídios à regionalização (IBGE, 1968).

67As observações de Bernard Kayser, enfatizando a necessidade de os trabalhos geográficos ligados ao planejamento abandonarem o caráter descritivo e se fixarem “na ação”, questionaram o “valor operacional” das microrregiões traçadas pelo IBGE, sendo problemática a valorização da hierarquia urbana pelo critério de equipamentos terciários, haja vista a grande concentração – quando não exclusividade – desses serviços tão-somente nas metrópoles nacionais brasileiras (Kayser, 1971, pp.77-78). Em trabalho anterior, Kayser (1966) constatara a falta de capacidade de polarização inerente à grande parte dos países subdesenvolvidos. Questionava-se a própria validade da existência de regiões nesse conjunto heterogêneo correspondente aos “países subdesenvolvidos”: o espaço geográfico nesses países “não é, ou não é completamente, regionalizado”, assinalava Kayser (1966, p.695). Tomando por base sua tipologia (espaços indiferenciados, regiões de especulação, regiões de intervenção, bacias urbanas e regiões organizadas), Kayser advogaria a tese de um caráter superficial dos fluxos no Brasil, país onde a “estrutura econômica dualista” – com regiões voltadas para fora convivendo com outras de mera subsistência – somente daria margem a uma fraca integração, resultando em um “espaço atomizado”, e mais, provocando, na verdade, dadas essas relações espaciais frouxas, em um pretenso processo de indução de polos, o enfraquecimento econômico regional em favor da (re) concentração dos fluxos econômicos na metrópole nacional (Kayser, 1971, pp.81-82); o que o autor considerava como uma ambiguidade das zonas de influência no Brasil. Sobre os critérios adotados pelo IBGE, o autor ressaltaria a disparidade de áreas contidas em um mesmo nível hierárquico.

A heterogeneidade evidente nas formas de organização do espaço no Brasil torna difícil [...] a determinação de ‘regiões polarizadas’ sobre um modelo comum: que se consulte, para se persuadir disso, a lista de centros regionais estabelecida pelo conjunto do país, em que Caruaru (PE), Sorocaba (SP), Juazeiro-Petrolina (BA-PE) e Santa Maria (RS) estão postas no mesmo nível (Kayser, 1971, p.78).

68Com mais detalhes, Kayser chamará atenção para o fato de Ribeirão Preto (SP), com 116 mil habitantes na época e uma produção industrial de Cr$ 2,3 bilhões, estar no mesmo nível hierárquico que Juazeiro (BA), com 21 mil habitantes e valor de produção industrial de apenas Cr$ 50 milhões; o que refletiria a observação de Milton Santos (Crescimento nacional e nova rede urbana: o exemplo do Brasil, apud Kayser, 1971, pp.78-79), quanto à fragmentação de equipamentos terciários em um número significativo de centros regionais, igualmente bastante heterogêneos. Importante notar que, apesar de chamar atenção, realmente, para a “fragmentação de equipamentos terciários”, em seu artigo, Milton Santos discorda de Kayser em dois pontos fundamentais: em primeiro lugar, destaca – e essa análise difere daquela preponderante nas lentes da geografia francesa – a expansão industrial como fator fundamental para a “urbanização interior” do país. Assim, “a hierarquia [urbana] torna-se um resultado dos diferentes graus de industrialização [,] por oposição ou complementaridade [à interpretação] que dá precedência ao terciário como fator de hierarquização” (Santos, 1967, p.84). Além disso, Milton Santos justifica a “mesma rubrica” na hierarquia urbana de cidades díspares (como as citadas Ribeirão Preto e Juazeiro-Petrolina), no entendimento segundo o qual seria de relevo, mais que números absolutos referentes à população e ao nível de atividade econômica de um município, o seu papel exercido em dada região. Justamente pelas diferenças de desenvolvimento no interior do Brasil, pode-se dizer que cidades de diferentes níveis econômicos exerceriam – regionalmente – influência de amplitude semelhante (Santos, 1967, pp.86-87).

69Porém, a questão mais complexa a ser resolvida na regionalização do espaço no Brasil seria quanto à definição dos limites de uma região. O ponto de partida para a delimitação das microrregiões era a base jurídica, conforme os três níveis existentes na federação brasileira, adotando-se, no interior de cada estado, por contra, critérios os mais variados, desde limites fluviais até rodovias ou entorno de grandes cidades. Punha-se em destaque, portanto, a discussão sobre descentralização e centralização do planejamento. Pois bem: tal amarração das microrregiões à superfície jurídica de um país seria algo “mal adaptado à planificação moderna”, conforme Kayser (1971, p.83). Em consonância a essa opinião, Pierre George entendia não haver limites,

[...] senão sob a forma de limites convencionais, que são limites da necessidade: fronteiras de Estados e limites administrativos. Cada vez mais se percebe o perigo que apresenta a consagração desses limites [político-administrativos] para o desenvolvimento econômico. Limites de necessidade no plano administrativo, eles tornam-se obstáculos ao desenvolvimento se deles se fizer quadros de ação [regiões-programas]. Isto acontece cada vez com mais intensidade, já que a ação se exprime sob a forma de forças – ou de relações de forças – que se projetam sobre o espaço em linha de força e em fluxos cuja intensidade e potência determinam a extensão (George, 1964, p.9).

70Justificando a atuação do Estado na “escolha das localizações” das atividades econômicas, fora da “égide do liberalismo integral”, Bernard Kayser e Pierre George (1980) já haviam insistido em uma centralização do planejamento, interpretando “o regionalismo estreito dos grupos de pressão locais” como algo “ultrapassado” (KAYSER & GEORGE, 1980, p.322). Seriam mais “fortes”, portanto, as linhas de força que os limites dos estados e dos municípios, observação que afirmava, no limite, a centralização do planejamento. Em contraposição, para Lysia Bernardes, esses contornos político-administrativos seriam justificáveis, tendo em vista a não prejudicar, numa regionalização em favor do planejamento, os interesses dos estados da federação, “mesmo em um plano de governo federal”. Veja-se a opinião da geógrafa do IBGE (Bernardes, apud CNRS, 1971, p.85):

A subdivisão [regional] dos estados [da federação], mesmo dos menores, se justifica inclusive por uma necessidade de se criar unidades do território, maiores que os municípios e menores que os estados, para uso de estatísticas, tendo por base unidades homogêneas.

71No bojo das restrições de ordem legislativa e constitucional, advindas com o golpe militar, a “questão da federação” (nuclear, aliás, na história brasileira) ganhava uma leitura, da parte dos seguidores das políticas do aménagement du territoire, bastante singular. Os freios postos pelo regime militar às políticas regionais não coordenadas pela União, a qual ganhou competência, com o inciso 13 do artigo 8º da Constituição de 1967, para estabelecer e executar planos regionais, jamais foram tratados politicamente. Ou seja, na ênfase ao estudo regional e ao trabalho de campo, despidos de quaisquer traços políticos, as argumentações de Kayser e George legitimavam um planejamento centralizado – contrariamente à postura a favor de um planejamento em nível regional, preconizada por Lysia Bernardes – em nome da suposição segundo a qual os fluxos e os eixos de polarização seriam ideias-força; “verdadeiras polarizações”, “comprometidas”, porém, pelos “problemas de países compostos por unidades federadas”, conforme referendava Roberto Lobato Corrêa (1967, p.109), ao comentar sobre a influência da geografia francesa sobre o IBGE.

73Os estudos sobre a história do território no Brasil salientariam, não obstante o caráter predominantemente descritivo acima anotado, a heterogeneidade regional do país. Guy Lasserre e Milton Santos, estabelecendo a relação entre culturas e ocupação do território, associavam as “etapas”, as diferentes temporalidades da economia colonial, economia agroexportadora (basicamente, a cafeicultura) e economia “moderna e industrial” (voltada para o mercado interno e a substituição de importações), a três grandes tipos de região no Brasil: aquelas em que a atividade agrícola seria incapaz de estruturar uma região (caso típico da Amazônia), as “velhas regiões agrícolas açucareiras” (na Zona da Mata nordestina) e as regiões agrícolas de monocultura, cujo exemplo de São Paulo atestaria a complexidade das atividades do terciário, da industrialização e – principalmente – da capacidade de criação de uma rede urbana enquanto consequências de uma economia agrária alicerçada por relações de produções “modernas” (Lasserre & Santos, 1971).

74A condição de São Paulo como região orgânica (Rochefort, 1971), núcleo de rede urbana (Geiger, 1971) igualmente era confirmada por Pierre George. Em sua classificação sobre os “grandes setores econômicos e sociais do espaço brasileiro” (setor vazio – Amazônia; setor de economias tradicionais e fraca densidade demográfica, setor de economia tradicional com forte ou média densidade demográfica – Nordeste; Região Sudeste e Sul do Brasil [George, 1971]), o autor considerava a existência de fatores, ligados à economia do café, que adensaram o setor terciário, impulsionando a região Sudeste rumo à industrialização, tornando-a, pois, “polarizável”, capaz, enfim, de conduzir uma rede urbana.

75Assim, estavam demarcados, no final da década de 1960, seja no Seminário do CNRS, seja na produção do IBGE, os entraves metodológicos que os estudos sobre regionalização teriam de enfrentar caso sua finalidade fosse (e era) a de suprir, fornecendo dados quantificáveis, os escopos do planejamento estatal. À guisa de conclusão do Seminário do Centro de Estudos de Geografia Tropical, Olivier Dollfus (1971, p.188) sintetizou os debates ocorridos, reafirmando o conceito de regionalização enquanto “ato político visando a melhorar o desenvolvimento econômico [e acompanhado] necessariamente da criação de limites [e] de fronteiras [em seu] interior”. O “Nordeste pobre, ainda marcado pela economia colonial, a Amazônia quase vazia e os polos de desenvolvimento modernos que são o Rio de Janeiro e São Paulo” evidenciavam a dualidade do espaço econômico do Brasil, cujos problemas deveriam ser corrigidos mediante uma política focada em uma regionalização em espaços de intervenção do Estado para a aplicação de políticas públicas. Os atos políticos subsequentes ao Seminário de Bordeaux corroboraram, no encontro entre a geografia regional francesa e os desígnios de um Estado autoritário (ainda que não plenamente “escancarado”), o enfraquecimento da questão política em favor da “temática regional”. Entretanto, sobretudo após a ascensão de Isaac Kerstenetsky na presidência do IBGE, o órgão encampou as críticas como as feitas no Seminário sob a vigência de um projeto de nação cada vez mais voltado para a tecnificação do território. Postas as limitações dos métodos oriundos da geografia francesa, as “soluções” encontradas se aproximariam rapidamente da quantificação e de uma inconteste influência norte-americana na geografia ibgeana e nas pretensões do planejamento: o levantamento cartográfico e a demanda de dados estatísticos, que se tornariam as funções centrais do IBGE. A virada para a década de 1970 demonstrou uma grande mudança na produção do Instituto – e mesmo na produção geográfica brasileira –, marcada, a parir daí, por formulações de autores como Bunge, B. Berry, P. Cole, Harvey, dentre outros.

Conclusão

Com a revolução quantitativa ocorrida na geografia, há cerca de 20 anos, principalmente nos [EUA], Inglaterra e Suécia, o Departamento de Geografia [da FIBGE] não poderia ficar à margem do acontecimento e, aproveitando a vinda do Dr. Brian Berry ao Brasil, em 1967, procurou manter os primeiros contatos com novas técnicas e métodos matemáticos que vinham possibilitando resultados mais positivos e precisos às pesquisas geográficas.
Marília Velloso Galvão e Speridão Faissol, A revolução quantitativa na geografia e seus reflexos no Brasil, 1970.

76A extrapolação das propostas de polarização e das metodologias tais como a de Rochefort para um somatório das teses de Perroux, Friedmann e Berry, indica o quanto, a partir do início da década de 1970, o conceito de polos de desenvolvimento tornou-se o “instrumento ideal e necessário a gerar uma reversão de expectativas e desencadear um processo de aceleração do desenvolvimento econômico” (Faissol, 1972, p.52) num país subdesenvolvido, demonstrando a ampla aceitação, por parte de administradores e planejadores, de um instrumental analítico o qual, sobre procedimentos explícita e francamente quantitativos, afirmaria uma postura neutra do planejamento.

[...] a hierarquia urbana fornece elementos para a compreensão da estrutura territorial do país, dos estados ou das macrorregiões e os subsídios indispensáveis para a indicação de vantagens e desvantagens locacionais das diferentes regiões ou cidades para as diversas atividades econômicas e sociais que objetivam atingir a mais adequada distribuição territorial [dessas mesmas atividades] (IBGE, 1972, p.9).

78Definido um sistema hierarquizado de divisões territoriais, o trabalho em questão assumia seu compromisso com o planejamento, haja vista que a referida norma serviria de modelo “tanto para uma política regionalizada do desenvolvimento, como para orientar a racionalização no suprimento dos serviços de infraestrutura urbana através da distribuição espacial mais adequada” (IBGE, 1972, p.9). Também,

[no] campo administrativo [o trabalho do IBGE] pode servir de modelo para aperfeiçoar a máquina administrativa, eliminando a excessiva centralização executiva e introduzindo critérios racionais de localização dos investimentos e das atividades setoriais dos governos estaduais e federal. Poderá contribuir, assim, para que a atividade da administração pública aumente sua racionalidade através de uma organização territorial, tanto na programação das atividades correntes como na programação dos investimentos necessários à ampliação dessas atividades (IBGE, 1972).

80Por influência de metodologias analíticas contidas em programas de informática, supunha-se, como base metodológica mais adequada, o uso da análise fatorial como técnica que, em se recordando as críticas aos limites metodológicos do Instituto em sua fase pré-quantitativa, procurava agregar fatores gerados pela combinação de elementos de status socioeconômico (crescimento econômico relativo, funções agrícolas e pecuárias, funções industriais, etc.), obtendo-se scores que seriam elementos de input para o programa de Cluster Analysis (Análise de Grupamento).

81Estando anotados, assim, em cada matriz de município, os centros com os quais este manteria contato, seriam atribuídos pontos, de acordo com a intensidade dos vínculos mantidos – por setor. Entretanto, recaía-se em dois conhecidos problemas: como delimitar as áreas de influência de um centro? E como classificar, hierarquicamente, as cidades?

82Importante observar que – como se insiste neste trabalho – computadores à parte, os critérios de classificação das cidades e de categorias de centros prendiam-se a elementos quantitativos os quais seriam pouco precisos na definição das áreas de influência das cidades principais, tampouco, em relação aos fluxos, os quais, mesmo mensurados os “relacionamentos”, estes, por si, indicariam uma hierarquia quase em nada diferente daquelas apontadas por trabalhos anteriores. O grande resultado apontado pelo estudo do IBGE assimilava observações, como a do Seminário de Bordeaux, a respeito da fragilidade da estrutura urbana brasileira, demonstrando, sem ser algo propriamente inédito, a alta concentração dos equipamentos e serviços em algumas grandes cidades, tendo como consequência espacial, de um lado, a vastidão de muitas áreas polarizadas, no limite, não mais do que por um ou outro “centro metropolitano”, além de um número relativamente reduzido de centros de 2ª ordem: os centros regionais. Podia-se considerar o território nacional como bipartido, pois: o Centro-Sul, possuindo “redes urbanas perfeitamente hierarquizadas [...] com centros de serviços de diferentes níveis” e densas redes de transportes e comunicações, e a Amazônia e o Nordeste, amplas áreas cujos núcleos restringiam-se a Belém, Fortaleza, Recife e Salvador, cidades as quais pouco provavelmente exerceriam uma real polarização sobre – poder-se-ia dizer sem nenhum equívoco – pelo menos metade do território brasileiro, área, reconhecia o documento do IBGE, “inorganizada sob o ponto de vista funcional urbano, com metrópoles regionais hipertrofiadas e altamente centralizadoras de população, equipamentos de distribuição de bens e serviços” (IBGE, 1972, pp.17-18).

84Por mais que se pudessem considerar esses avanços como discretos, aberto estava o caminho para o incentivo ao emprego da informática, a qual, proporcionando – sempre pela ótica do planejamento tecnocrático – um aperfeiçoamento dos métodos de regionalização, tinha íntima ligação com a elaboração dos dados do Censo de 1970 e, certamente, com os preparativos para o que seria o recenseamento da década seguinte. Nesse tom, o Censo de 1970 foi posto pelo IBGE como sua grande propaganda institucional, sendo também (supostamente) o resultado das mudanças organizacionais e administrativas do Instituto e de seu envolvimento com o planejamento. Nesse contexto, o próprio escopo do IBGE seria:

• 44 O prefácio da edição final do Censo 1970 estava em consonância com a já citada Lei nº 5.878, de 197 (...)

[...] assegurar informações e estudos de natureza estatística, geográfica, cartográfica e demográfica necessários ao conhecimento da realidade física, econômica e social do País, visando especialmente ao planejamento econômico e social e à segurança nacional, exercendo-se a atuação [do Instituto] mediante a produção direta de informações e a coordenação, a orientação e o desenvolvimento das atividades técnicas dos sistemas estatístico e cartográfico nacionais (IBGE, 1973, p.1).44

86O uso das microrregiões homogêneas se somaria à base de divisão regional (feita entre 1967 e 1969) visando à introdução da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), cujo resultado foi o conjunto de dez regiões nas quais o Brasil foi dividido para efeitos de coleta de dados, a saber: 1) Roraima, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá; 2) Maranhão e Piauí; 3) Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas e Fernando de Noronha; 4) Sergipe e Bahia; 5) Minas Gerais e Espírito Santo; 6) Rio de Janeiro e Guanabara; 7) São Paulo; 8) Paraná; 9) Santa Catarina e Rio Grande do Sul; 10) Mato Grosso, Goiás e Distrito Federal (IBGE, 1973).

88A partir da Lei nº 5.878/1973 seria feita uma “ampla revisão do programa estatístico”, o Plano Geral de Informações Estatísticas e Geográficas – PGIEG, oficializado, em 1974, por meio do Decreto nº 74.084, de 20 de maio daquele ano (IBGE, 2006, p.9). Assim, mais que sintéticas, as palavras de Geisel e Reis Velloso (apud IBGE, 2006, p.87) representariam o cerne do coroamento da planificação em sua dimensão espacial, pois, o Plano,

[...] de responsabilidade da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística [...] compreende o conjunto de informações estatísticas, geográficas, cartográficas, geodésicas, demográficas, sócio-econômicas, de recursos naturais e de condições do meio-ambiente [...] necessárias ao conhecimento da realidade física [,] econômica e social do País em seus aspectos considerados essenciais ao planejamento econômico e social e à segurança nacional (destaques nossos).

89Para os objetivos governamentais, pois, caminhava, o IBGE, para o patamar desejado: o de um órgão técnico e menos afeito à produção teórica – ou acadêmica; uma visão positiva do Instituto que corresponderia, desde então, a uma leitura vulgarizada sobre a instituição.

91Ora, ao invés, criara-se uma camisa-de-força na obsessão técnica do Instituto, cujo tipo de profissional deveria ser menos dotado de autonomia no interior de uma instituição e mais afeito a um saber competente. A fratura estava exposta no “novo” órgão. A produção geográfica se restringiria, dia a dia, a trabalhos descolados das funções oficiais do IBGE – mais e mais estatísticas –, e, pela década de 1970, os palcos da reflexão geográfica (bastante turbulenta) se deslocariam definitivamente para o meio universitário (principalmente UFRJ e USP), o qual, por ironia, o próprio IBGE um dia alicerçara.